Mission d’information sur les immigrés âgés

Mission d’information sur les immigrés âgés

Jeudi 31 janvier 2013

Séance de 14 heures

Compte rendu n° 3

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Mme Naïma Charaï, présidente du conseil d’administration de l’Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé).

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On peut sérier les obstacles ou les retards spécifiques à l’accès aux droits. Les uns relèvent des restrictions législatives qui conditionnent la prise en charge à l’appartenance à la citoyenneté française. D’autres relèvent des pratiques administratives différenciées que mettent en œuvre les institutions publiques et privées confrontées à des publics perçus à tort ou à raison comme étrangers. D’autres sont imputables à un manque de ressources des intéressés, qu’il provienne d’un problème linguistique, d’une méconnaissance de la réglementation ou de certaines représentations.

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Le déficit d’accès aux droits dont souffrent les immigrés âgés s’explique par trois causes. Certaines difficultés relèvent directement des textes de loi qui régissent le statut et les conditions de circulation des étrangers en France, et créent des effets pénalisants pour les migrants âgés. D’autres tiennent aux modalités d’application de la loi, au guichet, particulièrement en ce qui concerne les allocations de ressources, prestations contributives et non contributives. L’arbitraire prévaut dans l’interprétation des critères ouvrant droit au bénéfice d’une allocation, notamment quand ceux-ci ne font pas l’objet d’une définition réglementaire. Les dernières difficultés tiennent à la complexité du système des différentes prestations. Le manque d’information concerne non seulement des immigrés vieillissants, dont certains sont illettrés, mais également des agents des administrations chargés de gérer ces prestations.

Régularité du séjour et effectivité de la présence sur le territoire sont les deux premières conditions de l’accès aux droits sociaux des étrangers en France. La règle s’applique aussi aux pensions de retraite, aux compléments à la part contributive, c’est-à-dire aux majorations et allocations supplémentaires qui forment le minimum vieillesse et l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA). Tous sont soumis à des conditions d’âge, de ressources et de résidence en France. Cependant, dans la plupart des cas, les critères d’appréciation de la résidence restent factuels, sans décret d’application, donc difficiles à apprécier par les services gestionnaires.

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L’amélioration de l’accès à la retraite, aux prestations et plus généralement au droit est une compétence partagée entre la politique de la ville et le ministère de l’intérieur, chargé de la politique d’intégration. Outre les difficultés liées au statut d’étranger, l’ouverture des droits à la retraite se heurte à de nombreux obstacles dont les premiers sont relatifs à l’état civil des personnes et à la reconstitution des carrières. Les variations de retranscription des noms et les changements de patronymes compliquent singulièrement la constitution des dossiers. En outre, la reconstitution de carrière nécessite des documents concernant des périodes de travail souvent très morcelées sur l’ensemble du territoire, que l’employeur n’a pas toujours déclarées.

En 2002, l’IGAS disait du minimum vieillesse qu’il constitue « un des dispositifs de solidarité dont les mécanismes sont les plus hermétiques pour l’usager (confusion entre les différentes prestations du minimum vieillesse et avec le minimum contributif, application du plafond de ressources...). Les procédures d’information des caisses ne sont pas à la hauteur de cette complexité [...] Surtout, les modes d’information devraient être adaptés au public concerné ».

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Accompagner le vieillissement d’une telle population n’a pas de sens si l’on ne prend pas en considération les conditions à réunir pour que bien vieillir en France ne soit pas un vain mot. Si les lieux de sociabilité permettent de rompre l’isolement, un logement à la périphérie et des liens familiaux distendus renforcent la relégation dans la solitude. Pour remédier à ces situations de détresse, l’ACSé se réserve le droit de soutenir les initiatives visant à ouvrir des lieux de sociabilité tels que les cafés sociaux, comme celui créé à Toulon par l’Association des Tunisiens de France (ATF) ou Ayyem Zamen (Au nom de la mémoire), implanté à Paris, dans le XX^e arrondissement.

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La création, en 2007, du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a eu pour effet de retirer au ministère de la ville une partie de la politique de l’intégration, ce qui a introduit une rupture de notre action en faveur des vieux migrants. L’ACSé souhaite pourtant poursuivre les initiatives de ce type menées dans les départements et les régions.

Le Premier ministre devrait recevoir demain un rapport consacré à la refondation des politiques d’intégration, dont l’auteur, M. Thierry Tuot, m’a auditionnée. Je n’ai pas encore eu accès à ce document, qui formule des propositions relatives aux politiques d’intégration et de la ville. Peut-être faut-il recréer un lien entre elles, car il n’est pas possible d’agir à long terme en les séparant. L’accueil aux primo-arrivants ne résout pas les problèmes qui se posent dans la durée.

M. Luc Derepas, secrétaire général à l’immigration et à l’intégration. 

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Pour l’INSEE, un immigré est une personne née étrangère à l’étranger. Le terme inclut donc à la fois les étrangers restés étrangers et vivant en France et les étrangers naturalisés français et vivant en France.

Les personnes immigrées âgées de plus de soixante-cinq ans vivant en France sont au nombre de 890 000, dont 25 % ont plus de quatre-vingts ans et 350 000 sont issues de pays tiers à l’Union européenne.

Sur ces 350 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et nées dans un pays tiers à l’Union européenne, 140 000 sont devenues françaises et 210 000 ont conservé leur nationalité étrangère ; 205 000 sont des hommes et 145 000 des femmes.

Sur les 210 000 personnes ayant conservé une nationalité étrangère, on considère que 60 000 à 80 000 sont isolées, vivant seules dans un appartement de droit commun ou dans un foyer de travailleurs migrants. Les chiffres relatifs à ces foyers varient selon qu’ils proviennent de l’INSEE ou des gestionnaires des foyers, car cette catégorie de personnes est mal appréhendée par les outils statistiques : alors que l’INSEE dénombre environ 20 000 hommes, les gestionnaires de foyers en comptent 35 000. Nous n’avons pu, quant à nous, préciser davantage ces chiffres.

Une très grande majorité des 210 000 personnes restées de nationalité étrangère et vivant en France – 70 %, soit environ 150 000 – est originaire des pays du Maghreb.

C’est d’abord dans le domaine de la santé que ces personnes rencontrent des difficultés. Leur état de santé est en effet plus dégradé que celui de la moyenne des Français, ce qui est souvent lié aux conditions de travail qu’elles ont connues. Paradoxalement, les personnes âgées immigrées recourent moins que la moyenne des personnes âgées au système de santé, en raison d’une méconnaissance des dispositifs existants ainsi que d’une certaine inhibition.

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Le deuxième point sur lequel des progrès sont possibles est l’accès aux droits. En effet, les personnes âgées immigrées rencontrent des difficultés pour accéder aux dispositifs de droit commun et une action beaucoup plus résolue devra être engagée avec les partenaires susceptibles de faciliter cet accès, afin de créer des dispositifs proactifs permettant d’aller à la rencontre de ces personnes et de leur indiquer comment bénéficier des dispositifs existants. Les trois acteurs principaux sont les conseils généraux, les caisses d’assurance maladie et les caisses d’assurance vieillesse.

Le troisième point qui soulève des interrogations concerne les droits sociaux non contributifs susceptibles d’être ouverts aux personnes immigrées âgées, mais exigeant que celles-ci justifient d’une durée minimale de résidence en France – durée variable selon les dispositifs, mais en moyenne de six mois. Les personnes qui ont choisi de vieillir en France sans renoncer pour autant à faire des allers et retours entre la France et leur pays d’origine peuvent ne pas respecter la règle de durée minimale de résidence qui ouvre le droit à certaines allocations non contributives et se trouver obligées de rester en France pour bénéficier de ces droits alors qu’elles souhaiteraient passer plus de temps dans leur pays d’origine. Le législateur a voulu créer un régime spécifique permettant de résoudre une partie de ces difficultés en instaurant une allocation différentielle destinée aux personnes justifiant d’un certain nombre d’années de résidence en France et remplissant certaines autres conditions, même si elles résident majoritairement à l’étranger.

L’élaboration des décrets d’application de cette loi a cependant rencontré des difficultés juridiques liées pour l’essentiel au droit communautaire. Un règlement européen récemment modifié exige en effet de prendre en compte, pour le versement de certaines prestations non contributives, le temps passé dans un autre État membre de l’Union européenne au même titre que le temps passé en France. Attribuer l’allocation au titre d’une certaine durée passée en France supposerait donc d’ouvrir aussi ce droit pour une durée cumulée identique passée dans l’ensemble de l’Union européenne, ce qui élargirait considérablement le nombre des bénéficiaires et aurait un impact budgétaire très important. Nos collègues de la direction de la sécurité sociale pourront vous fournir des précisions supplémentaires sur ce point : bien qu’il s’agisse de prestations non contributives, ce sont les règlements sur la sécurité sociale qui ont créé ce mécanisme d’équivalence au sein de l’Union européenne. Cet obstacle a retardé la mise en place d’un dispositif conçu initialement pour éviter de contraindre des personnes vivant majoritairement à l’étranger à demeurer en France uniquement pour pouvoir bénéficier de certains droits sociaux.

J’évoquerai enfin un type particulier de titre de séjour : la carte de séjour portant la mention « retraité », créée afin de rendre plus fluides les allers et retours entre la France et le pays d’origine et de permettre à ses titulaires de demeurer majoritairement dans leur pays d’origine sans pour autant les accabler de procédures à leur retour en France. Cette carte est en quelque sorte le pendant de la carte de résident : alors que cette dernière a une durée de dix ans et que son titulaire en perd le bénéfice s’il réside plus de trois ans hors de France, la carte de séjour « retraité » permet de vivre à l’étranger sans limitation de durée et de faire des allers et retours sans autre condition. Il s’agit donc d’une sorte de visa permanent pour la France.

Cette carte a cependant pour effet de rompre le lien avec l’assurance maladie pour les personnes de nationalité française ou pour les titulaires d’une carte de résident. Ces derniers bénéficient de plein droit de toutes les prestations de l’assurance maladie en fonction de leur statut, alors que les titulaires de la carte de séjour « retraité » ne peuvent bénéficier d’une prise en charge que pour les soins d’urgence, et non pour les soins de droit commun. De fait, ces personnes ayant choisi de résider majoritairement à l’étranger, elles devraient être prises en charge par les systèmes de santé des pays concernés. Ce dispositif a pu se révéler très dissuasif : le nombre de cartes de séjour « retraité » distribuées depuis l’origine du dispositif est estimé à 14 000 et on observe en tendance une diminution assez nette, année après année, avec 1 100 titres délivrés en 2011 et 700 en 2012. Cette tendance est également attribuée au fait que la majorité des personnes âgées immigrées fait aujourd’hui le choix de vivre en France et n’envisage plus de rentrer, comme la génération précédente, dans son pays d’origine.

M. Michel Aubouin, directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC).

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Au cours des travaux des PRIPI sont remontés du terrain deux types de figure de personnes âgées immigrées.

Le premier, qui représente une partie importante de ces anciens travailleurs, ne vit pas dans des foyers, mais dans un habitat de centre ville souvent dégradé – hôtels meublés, hôtels sociaux ou logement social de fait –, dans des conditions plus indignes que dans les foyers de travailleurs migrants. Il est fortement concentré dans le sud de la France, notamment à Marseille, à Montpellier ou à Béziers, sans doute pour faciliter les allées et venues entre la France et les pays du sud de la Méditerranée.

L’autre figure, assez largement occultée, est celle de la veuve, réalité sociale encore plus difficile. Ces femmes, arrivées en France dans le cadre du regroupement familial, c’est-à-dire après 1974, et souvent beaucoup plus jeunes que leurs maris, sont devenues veuves sur notre territoire sans avoir eu la possibilité de s’y intégrer complètement. Elles ne vivent pas dans les foyers de travailleurs migrants, mais dans un habitat dégradé, parfois dans des conditions d’une extrême précarité.

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Mme Hélène Geoffroy. Les demandes de cartes de séjour portant la mention « retraité » ont fortement diminué l’année dernière, passant de 1 100 à 700. Comment l’expliquez-vous ? La carte a-t-elle été créée dans l’idée que la plupart des personnes concernées allaient rentrer dans leurs pays d’origine, ce que la réalité a démenti, rendant le dispositif moins pertinent ? Hormis la question des soins, d’autres droits sont-ils également supprimés ?

M. Luc Derepas.

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La diminution du nombre de demandes de cartes de séjour « retraité » s’explique mal. On peut cependant faire valoir que les personnes les plus âgées s’orientent souvent vers une fin de vie en France. Dans ce cas, la carte de résident est beaucoup plus avantageuse, limitant simplement à trois ans la durée de résidence à l’étranger. Par ailleurs, l’attribution de la carte de retraité fait perdre les droits à la couverture santé. Il en va différemment de la couverture des autres risques sociaux qui, le plus souvent, comporte une exigence de durée de résidence en France, généralement de six mois, mais variable selon les différentes catégories d’allocations : elle atteint huit mois pour l’aide personnalisée au logement (APL) et neuf mois pour le revenu de solidarité active (RSA) comme pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Dans ces conditions, la carte de séjour retraité peut avoir pour effet indirect de priver les intéressés de certains droits sociaux.

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M. Michel Aubouin. Pour les personnes acquérant la nationalité française à une âge avancé, la durée moyenne de séjour en France avant l’accès à la nationalité était extrêmement longue : quarante et un ans pour les Tunisiens, trente-six ans pour les Algériens et trente-quatre ans pour les Marocains, alors qu’elle est de seize ans pour tous les ressortissants étrangers confondus.

M. le rapporteur. Les inégalités de durée d’attente de la naturalisationsont en effet préoccupantes.

M. Michel Aubouin. La durée de résidence de droit commun pour accéder à la nationalité française est de cinq ans (avant le dépôt de la demande). En pratique, les demandeurs ne déposent leur dossier qu’au bout de quinze ans. Mais ceux qui n’entendent pas revenir dans leur pays d’origine la demandent plus rapidement.

M. le président Denis Jacquat. La longueur des délais s’explique parfois par les lenteurs du pays d’origine à fournir certains documents.

M. Michel Aubouin. Les immigrés demandant à être naturalisés rencontrent généralement trois types de difficultés : l’application de l’article 21-16 du code civil qui fixe les conditions de résidence, et donc celle des attaches familiales de la personne en France, ce qui constitue un obstacle pour les hommes dont, par exemple, l’épouse réside à l’étranger ; celle de l’article 21-24 du code civil sur la condition de langue, car les personnes concernées parlent souvent très mal le français ; enfin la fourniture de documents administratifs ou d’état civil par le pays d’origine.

M. le rapporteur. La circulaire du 16 octobre 2012 a-t-elle eu un impact sur les démarches à effectuer ?Prend-on en compte le fait qu’un grand nombre de ces personnes, arrivées jeunes en France, n’a pas bénéficié de l’aide de réseaux associatifs, notamment pour faciliter l’alphabétisation ?

M. Michel Aubouin. La circulaire a dispensé les postulants à la naturalisation âgés de plus de soixante-cinq ans de produire l’attestation délivrée par un organisme certificateur ou un organisme de formation labellisé « français langue d’intégration ».

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M. Pierre-Yves Rebérioux. Les navettes expliquent largement les écarts statistiques portant sur les immigrés isolés, principalement les hommes, dont les familles résident souvent de l’autre côté de la Méditerranée. Les veuves, dont les enfants sont en France, retournent moins souvent et pour moins longtemps dans leur pays d’origine. A contrario, 30 à 50 % des hommes isolés résidents des foyers, des hôtels meublés et de l’habitat privé indigne résident très longuement chaque année de l’autre côté de la méditerranée ; cette part est la plus élevée en période de ramadan. Selon le recensement général, qui appréhende mal cette réalité, on compterait environ 60 000 personnes isolées ; en se fondant sur les sources internes aux foyers de travailleurs migrants, elles sont probablement plutôt entre 80 000 et 100 000.

La pratique de la navette est différente entre, d’une part les Maghrébins, qui reviennent parfois chez eux deux ou trois fois par an, et les Subsahariens, principalement de l’ethnie Soninké, très peu Bambara, qui viennent de la région de Kayes, au nord-ouest du Mali, aux confins du Sénégal et de la Mauritanie. En raison des difficultés du voyage – qui s’apparente parfois à une véritable expédition –, ces derniers effectuent des séjours moins fréquents, mais nettement plus longs. La pratique de la navette nécessite dans tous les cas une bonne santé : le voyage jusqu’à Agadir dans un car au confort sommaire est éprouvant pour un octogénaire…

Les immigrés retraités isolés continuent d’envoyer chaque mois de l’argent à leur famille car c’est le sens qu’ils ont donné à leur migration. Devenus retraités, ils rendent également plus souvent visite à leur famille que lorsqu’ils travaillaient. Cela crée une difficulté supplémentaire pour l’accès à certaines prestations médico-sociales liées au vieillissement – séjour en établissement d’hébergement pour personnes âgées (EHPA), voire en EHPAD –, car ils ne peuvent alors conserver que 10 % de leurs ressources, ou 90 euros au maximum. Pour eux, recourir au secteur médico-social reviendrait à renoncer à envoyer de l’argent au pays d’origine, l’acte qui précisément justifie le mode de vie qui est le leur depuis quarante ans.

La mise en œuvre de la loi sur le droit au logement opposable (DALO) se heurte à des blocages résultant du texte de loi lui-même, et non de ses décrets d’application.

M. Philippe Didier-Courbin, adjoint à la directrice générale de la direction générale de la cohésion sociale. 

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Participant à la gestion des minima sociaux aux côtés des groupements de coopération sociale (GCS), la DGCS a son mot à dire sur la question de l’accès aux droits et aux prestations, tout comme sur la situation des femmes immigrées âgées. Sans méconnaître le secteur de la sécurité sociale, nous sommes moins compétents en matière d’accès aux retraites ou aux dispositifs réservés aux personnes âgées.

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Nous avons également pris connaissance des statistiques sur les conditions d’accès des immigrés âgés à la retraite et à la complémentaire santé, recueillies par la division des affaires communautaires de la direction de la sécurité sociale (DSS), ainsi que des conclusions d’une enquête sur le vieillissement des immigrés que la CNAV avait conduite avec l’INSEE.

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S’agissant de l’accès aux droits, s’il faut saluer les initiatives existantes – comme la réalisation d’un guide sur l’accès à la retraite –, peu d’efforts ont été faits pour rendre l’information accessible et compréhensible par des publics qui n’y sont pas préparés. Les annonces faites par le Gouvernement dans le cadre du CILE sur l’action à conduire pour lutter contre le phénomène du non-recours aux droits laissent entrevoir une solution possible : au lieu d’attendre que les personnes les plus en difficulté aillent vers les services compétents, il faut au contraire aller vers ces demandeurs confrontés aux problèmes culturels et à l’isolement, à l’instar des femmes étrangères âgées.

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Les obstacles techniques dans l’accès aux droits résultent parfois des parcours chaotiques des immigrés âgés – et en particulier des femmes qui ont peu travaillé –, certaines personnes peinant à constituer leur dossier. Une partie des dispositifs comporte également des obstacles intrinsèques, à l’image de l’ASPA soumise à la condition de résidence régulière. Dans ce domaine, aucune évolution n’est envisageable sans une décision d’ordre politique, impliquant des conséquences financières qui ne relèvent pas de la DGCS.